一、以立法完善地方政府融資平臺(tái)的必要性

　　地方政府融資平臺(tái)其實(shí)并非新生事物，早在上世紀(jì)90年代初，我國各地方政府就已嘗試過這一模式，隨之各家商業(yè)銀行紛紛涉足，后因存在風(fēng)險(xiǎn)隱患在2006 年被監(jiān)管部門叫停，直到2009年，由于中央政府推出了一系列的刺激計(jì)劃使得融資平臺(tái)又不斷地發(fā)展起來。然而，任何事物的發(fā)展都必須受到法律機(jī)制的保障，否則不僅自身利益受損，還會(huì)影響到其他經(jīng)濟(jì)主體的權(quán)益。

　　1、明確政府的職責(zé)，維護(hù)政府的利益。不可否認(rèn)，政府是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的參與者，對(duì)于保證經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)有著重要的作用。然而，政府決不能成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完全決策者地方政府融資平臺(tái)，一旦如此，則違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則，等于倒退回計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。在地方政府融資平臺(tái)這一媒介中政府應(yīng)該做的是利用其特殊地地位和職能方便融資平臺(tái)順暢運(yùn)轉(zhuǎn)，但并不意味著政府要完全掌控和運(yùn)作融資平臺(tái)。根據(jù)新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，政府干預(yù)有利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但縱觀市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展立場(chǎng)，任何一個(gè)發(fā)達(dá)的資本市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)并不是完全由政府掌控，而應(yīng)該是一個(gè)自由競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，政府的職責(zé)就是提供一個(gè)自由競(jìng)爭(zhēng)的土壤。政府在放手融資平臺(tái)自由發(fā)展及為融資平臺(tái)提供便利這一分界點(diǎn)之間需要有相應(yīng)的法律體制來明確其權(quán)責(zé)范圍，這就需要通過立法來實(shí)現(xiàn)。通過制定相應(yīng)的法律法規(guī)能夠明確政府在地方融資平臺(tái)中的角色、職責(zé)、權(quán)利及義務(wù)等，這樣政府在執(zhí)行自己的權(quán)利時(shí)就可以做到有法可依、有章可循。

　　2、保障金融市場(chǎng)秩序，維護(hù)金融機(jī)構(gòu)的利益。有些地方政府特別是縣市級(jí)政府財(cái)力不足，用一筆資金來回轉(zhuǎn)，當(dāng)作幾個(gè)平臺(tái)公司的注冊(cè)資金、幾個(gè)項(xiàng)目的資本金；有些地方政府挪用貸款，將通過融資平臺(tái)的關(guān)聯(lián)公司獲取的銀行貸款，挪來充作資本金；也有些地方政府給融資平臺(tái)注入沒有經(jīng)濟(jì)收益的實(shí)物資產(chǎn)充當(dāng)資本金，甚至把政府部門的辦公樓、城市公共設(shè)施等都注入到了這些公司來充當(dāng)資本金，擴(kuò)大公司的資產(chǎn)，而且連資產(chǎn)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)權(quán)過戶手續(xù)也未辦理，只是名義上的劃轉(zhuǎn)。 如此一來，一旦融資平臺(tái)無法償還債務(wù)那么必將提高銀行的呆、壞賬，增加政府的負(fù)債。而對(duì)于我國而言，銀行在金融市場(chǎng)中又有著至關(guān)重要的作用，銀行一旦破產(chǎn)，整個(gè)金融體系的資金鏈就會(huì)斷裂，就會(huì)影響股市、債券、期貨、保險(xiǎn)等金融市場(chǎng)的資金運(yùn)轉(zhuǎn)，而虛擬經(jīng)濟(jì)的紊亂又會(huì)進(jìn)一步影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，那么刺激計(jì)劃的最終效果是使得經(jīng)濟(jì)衰退，有悖初衷。因此，對(duì)于融資平臺(tái)運(yùn)行的立法是對(duì)我國整個(gè)法律體系的補(bǔ)充和完善。我國金融體系本身并不發(fā)達(dá)，還存在許多的不足，通過對(duì)融資平臺(tái)的專項(xiàng)立法無異于是為了保證金融體系資金鏈的暢通，從而保障金融體系的健康運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　3、確保國計(jì)民生，維護(hù)居民的合法權(quán)益。地方政府融資平臺(tái)是指地方政府出資設(shè)立，授權(quán)進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目的建設(shè)開發(fā)、經(jīng)營管理和對(duì)外融資活動(dòng)，主要以經(jīng)營收入、公共設(shè)施收費(fèi)和財(cái)政資金等作為還款來源的企（事）業(yè)法人機(jī)構(gòu)。由此可見，地方政府融資平臺(tái)建立的初衷是為了更好地改善民生，提高居民的生活水平。但是由于目前并沒有相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)定如果融資平臺(tái)破產(chǎn)或者政府破產(chǎn)這些公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目該由誰來兜底，居民的利益必將受到損害。另一方面地方政府融資平臺(tái)，由于融資平臺(tái)的貸款主要來自于銀行，而銀行的存款又來自于居民的存款，其實(shí)質(zhì)是銀行的負(fù)債，因此，立法最終的目的是保障居民的合法權(quán)益不受損失。

　　二、我國地方政府融資平臺(tái)發(fā)展現(xiàn)狀

　　據(jù)銀監(jiān)會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：到去年6月末,全國各省、區(qū)、直轄市合計(jì)設(shè)立8221家平臺(tái)公司,其中縣級(jí)平臺(tái)高達(dá)4907家。[①]如此多的地方融資平臺(tái)的產(chǎn)生為刺激計(jì)劃的施行起到了一定的推動(dòng)作用。然而，與此同時(shí)，一些潛在問題開始逐漸暴露。

　?。ㄒ唬┑胤秸谫Y平臺(tái)規(guī)模過度膨脹，使其從“催化劑”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;大包袱”。7月20日，銀監(jiān)會(huì)召開的今年第三次經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)通報(bào)會(huì)議上首次通報(bào)，商業(yè)銀行截至6月末的地方融資平臺(tái)貸款達(dá)7.66萬億元，認(rèn)為目前存在嚴(yán)重償還風(fēng)險(xiǎn)的貸款，占比23%，這意味著融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)敞口約在 1.5萬億元。[②]此外，設(shè)立融資平臺(tái)的地方政府層級(jí)也越來越低。目前，除了中央政府、省、地市級(jí)政府設(shè)立融資平臺(tái)外，還有不少區(qū)縣級(jí)、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村也設(shè)立了融資平臺(tái)，截至2009年底，地方政府融資平臺(tái)數(shù)量超過5000個(gè)，其中70%是縣一級(jí)，這些融資平臺(tái)的負(fù)債余額大約7萬億元左右，其中5萬億左右為銀行貸款[③]。對(duì)于如此多的融資平臺(tái)，不僅不能有效推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，反而增加了政府的負(fù)擔(dān)。一方面，一旦無力償還債務(wù)，必將導(dǎo)致政府破產(chǎn)。另一反面，由于目前國家為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)行的適度寬松的貨幣政策計(jì)劃，一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入穩(wěn)定階段或者通脹過高，政府會(huì)實(shí)行緊縮的財(cái)政政策和貨幣政策，如此多的融資平臺(tái)公司必定要被退出市場(chǎng)，因此，如何適時(shí)穩(wěn)健地退出市場(chǎng)又成為政府的另一大難題。

　?。ǘ┱?fù)債率過高，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上升，還款能力欠缺。自“解包還原”債務(wù)清理后，政府債臺(tái)高筑的事實(shí)已不容置疑。根據(jù)相關(guān)報(bào)道，截至2009年末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額7.38萬億元，年初統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)整整多出了1萬億；同時(shí)，地方政府債務(wù)率由94%上調(diào)至接近98%，部分城市平臺(tái)公司貸款債務(wù)率超過200%。許多縣級(jí)平臺(tái)公司的融資來源中地方政府融資平臺(tái)，銀行貸款占90%以上。[④]目前融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)不透明是很突出的問題。由于信息不對(duì)稱，銀行無法監(jiān)控政府融資平臺(tái)跨銀行的資金流向，更難掌握融資平臺(tái)的資本金是從何而來，有些地方政府在通過融資平臺(tái)獲得資金后，將所承貸的資金劃轉(zhuǎn)至財(cái)政專戶或關(guān)聯(lián)企業(yè)，導(dǎo)致有些資金進(jìn)入無法還貸的項(xiàng)目，甚至流向了房地產(chǎn)市場(chǎng)和證券市場(chǎng)，銀行難以監(jiān)測(cè)信貸資金的真實(shí)流向。 

　?。ㄈ┱畵?dān)保形式不規(guī)范，很可能引發(fā)新一輪的危機(jī)。根據(jù)中國社科院的調(diào)研顯示，全國數(shù)千家地方融資平臺(tái)公司中僅有10%左右是以項(xiàng)目現(xiàn)金流作為第一還款來源的，大部分依靠的是配套土地的出讓收入來歸還銀行的利息；一些已經(jīng)解包的平臺(tái)公司貸款中，有土地抵押的僅占3成左右，6成是違規(guī)違法的擔(dān)保。[⑤]與此同時(shí)，國家現(xiàn)在正著手對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控，由于存在“資產(chǎn)(土地)價(jià)格上升——抵押品價(jià)格上升——信貸擴(kuò)張”的正反饋機(jī)制，房?jī)r(jià)一旦被控制下來，那么政府信貸擴(kuò)張就會(huì)受到影響。房地產(chǎn)業(yè)在我國總投資中占據(jù)穩(wěn)定的比例，一旦土地價(jià)格得到控制，地方融資平臺(tái)的資金鏈就會(huì)受到影響，銀行將立即產(chǎn)生出大量的壞賬，那么地方融資平臺(tái)的信貸資源和信貸擴(kuò)張能力將會(huì)受到極大的影響。實(shí)體經(jīng)濟(jì)與虛擬經(jīng)濟(jì)掛鉤產(chǎn)生的蝴蝶效應(yīng)是巨大的，只要兩者中的一者出現(xiàn)問題，那么實(shí)體經(jīng)濟(jì)和虛擬經(jīng)濟(jì)會(huì)同時(shí)垮臺(tái)，就會(huì)形成大量的事業(yè)，經(jīng)濟(jì)的下滑，負(fù)債無法償還，最終會(huì)形成新一輪的金融危機(jī)。

　　（四）責(zé)任不明，權(quán)責(zé)不分。融資平臺(tái)責(zé)任不明主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先，信貸時(shí)期較長(zhǎng)，有的甚至超過二十五年，貸款期限跨越了好幾屆政府，就會(huì)出現(xiàn)“前任借款，后任還款”或是“新官不理舊債”的現(xiàn)象，如果無法償還，無法明確責(zé)任，有可能影響在職官員的積極性。其次，由于融資平臺(tái)公司是具有獨(dú)立法人資格的公司實(shí)體，為了能夠還款必須保證一定的盈利性，但是許多融資平臺(tái)的公司由政府出資成立、政府官員管理地方政府融資平臺(tái)，而政府的職責(zé)是保證社會(huì)福利最大化，兩者的利益形成沖突，這就使得一些管理人員身兼兩職，最終導(dǎo)致融資平臺(tái)與政府之間權(quán)責(zé)不分。

　?。ㄎ澹┤鄙賹I(yè)的管理人員，風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)的淡薄。當(dāng)下政府對(duì)于融資平臺(tái)實(shí)行多頭管理，“平臺(tái)”的高管人員有很大一部分由原政府官員擔(dān)任，缺乏必要的市場(chǎng)經(jīng)營和企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)及風(fēng)險(xiǎn)防范常識(shí)，因此在融資過程中較易發(fā)生決策失誤。加上專業(yè)的金融人才較少，造成投資管理比較混亂，資金使用效率比較低，帶來了很多潛在風(fēng)險(xiǎn)。

　　三、地方政府融資平臺(tái)立法的具體措施

　　對(duì)于地方政府融資平臺(tái)的運(yùn)行我國還沒有一套專門的法律法規(guī)指導(dǎo)和約束其發(fā)展。雖然我國已有《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》及《貸款通則》，但這些法律條款并不適用于地方政府融資平臺(tái)的運(yùn)行。目前，地方政府融資平臺(tái)的運(yùn)行主要參照2010年6月國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》，由此可見，地方政府融資平臺(tái)立法的推出是勢(shì)在必行。立法應(yīng)針對(duì)現(xiàn)行地方政府融資平臺(tái)的各種問題和弊端進(jìn)行糾正，可以從以下幾個(gè)方面考慮：

　　（一）合理劃分地方政府權(quán)限范圍內(nèi)的職責(zé)和義務(wù)。針對(duì)政府與融資平臺(tái)之間責(zé)任不明、權(quán)責(zé)不分這一現(xiàn)象，首先應(yīng)明確中央和地方政府的在其權(quán)限內(nèi)的職責(zé)和義務(wù)。對(duì)于政府擔(dān)保不適用《擔(dān)保法》等相關(guān)法律，因此也就無法明確政府的職責(zé)和義務(wù)。新的立法首先對(duì)于政府的權(quán)限作出規(guī)定，其次政府在權(quán)限內(nèi)的職責(zé)和義務(wù)也應(yīng)該進(jìn)行細(xì)分。新的法律法規(guī)首先應(yīng)規(guī)定對(duì)于市級(jí)以下的地方政府無權(quán)建立融資平臺(tái)，同時(shí)，對(duì)于融資平臺(tái)的規(guī)模、可貸資金的限額、時(shí)限、責(zé)任等也要做出明確規(guī)定。除上述外，禁止政府官員再在融資平臺(tái)任職，負(fù)責(zé)平臺(tái)公司的運(yùn)行與決策，以免出現(xiàn)利益沖突，尤其是高管更應(yīng)列入重點(diǎn)監(jiān)控對(duì)象?？紤]到融資平臺(tái)涉及的資金規(guī)模較為龐大，平臺(tái)公司員工的選拔可以通過外聘來選拔優(yōu)秀的、具有專業(yè)金融知識(shí)和豐富經(jīng)驗(yàn)的人才來擔(dān)任要職。這樣一來，一方面可以避免政府官員職責(zé)與融資平臺(tái)公司利益的沖突，避免混淆；另一方面，專業(yè)人才能夠使公司運(yùn)轉(zhuǎn)更專業(yè)化，效率最大化。

　?。ǘ┙?dān)保準(zhǔn)入和失效的懲罰制度。由于政府的“擔(dān)保函”更多的屬于信用擔(dān)保，缺乏約束力，因此，對(duì)于政府擔(dān)保物應(yīng)建立擔(dān)保準(zhǔn)入制度。從政府融資平臺(tái)貸款擔(dān)保方式看，抵押物包括土地、房地等，質(zhì)押物包括土地出讓收益權(quán)、城市維護(hù)收費(fèi)權(quán)、景區(qū)門票收費(fèi)權(quán)等，保證方式多為政府融資平臺(tái)之間相互擔(dān)保，或者是政府承諾函、安慰函，從實(shí)質(zhì)上看，上述擔(dān)保大部分屬于無效擔(dān)保。 因此地方政府融資平臺(tái)，立法應(yīng)該嚴(yán)格明確擔(dān)保物的范圍，將一些無土地使用證、政府機(jī)關(guān)辦公樓、不具備可轉(zhuǎn)讓性和變現(xiàn)性的資產(chǎn)剔除出擔(dān)保范圍，可以以現(xiàn)金流等作為擔(dān)保形式。對(duì)于擔(dān)保物的準(zhǔn)入要嚴(yán)格審批，嚴(yán)禁不合格資產(chǎn)作為擔(dān)保物。對(duì)于擔(dān)保物的失效要對(duì)債務(wù)人和擔(dān)保人實(shí)行相應(yīng)的懲罰措施，一旦擔(dān)保物失效，要求債務(wù)人不足資本金或追繳扶持資金，對(duì)于單戶擔(dān)保貸款超出規(guī)定水平的責(zé)令期限整頓。

　?。ㄈ┙∪黝愶L(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。

　　1、完善地方政府融資平臺(tái)規(guī)劃、審查制度。對(duì)于地方融資平臺(tái)的規(guī)劃應(yīng)從其投資項(xiàng)目著手。許多在建的基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目其實(shí)不一定符合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展需求，例如一些偏遠(yuǎn)地區(qū)大興土木、修建高速公路，但是其建成后的利用率卻極低，因此，控制風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)從源頭抓起。對(duì)于政府融資平臺(tái)的投資的項(xiàng)目應(yīng)做系統(tǒng)的規(guī)劃，真正做到“為人民的利益著想”，切實(shí)符合居民的生活需求，符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。項(xiàng)目審批后，還應(yīng)對(duì)資金的去向、項(xiàng)目進(jìn)展、還款來源不斷跟進(jìn)、審查，保證資金落到實(shí)處，同時(shí)也確保還款源充足，降低風(fēng)險(xiǎn)。

　　2、建立內(nèi)部協(xié)商制度。對(duì)于銀行無法完全監(jiān)控政府財(cái)務(wù)、信貸得不到保障的情況，銀行和政府部門可以協(xié)商，就具體內(nèi)容和相關(guān)事宜提出方案，發(fā)揮各部門的主觀能動(dòng)性，彼此互通有無，盡可能使信息公開化。

　　3、建立責(zé)任追究制度。為了使政府相機(jī)抉擇，還應(yīng)該建立相應(yīng)的問責(zé)制，通過追究擔(dān)保人的責(zé)任來達(dá)到約束的作用。政府擔(dān)保不能只流于形式或者口頭承諾，應(yīng)對(duì)其追究相應(yīng)的責(zé)任。歐洲債務(wù)危機(jī)給我們的啟示是政府也有可能破產(chǎn)倒閉論文格式范文。為了避免政府自身出現(xiàn)問題，應(yīng)首先對(duì)其進(jìn)行問責(zé)，讓其對(duì)自身有約束力，從而才能真正的降低政府的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

　　4、建立風(fēng)險(xiǎn)披露機(jī)制。適當(dāng)?shù)倪M(jìn)行信息披露也是進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的一部分。信息披露不僅是對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)表的披露，還包括項(xiàng)目的建設(shè)情況、未來現(xiàn)金流、平臺(tái)公司的運(yùn)營等信息的披露。信息披露機(jī)制其實(shí)是一種隱形監(jiān)控的方式。通過這種方式一方面可以加強(qiáng)平臺(tái)公司的責(zé)任感，約束其違規(guī)行為，另一方面也是對(duì)投資者利益的一種保障，讓金融機(jī)構(gòu)和普通老百姓及時(shí)了解到平臺(tái)公司的情況，以提高投資者的信心。

　?。ㄋ模┫薅ㄈ谫Y平臺(tái)建立門檻和退出機(jī)制，保證融資平臺(tái)健康運(yùn)行。一系列刺激計(jì)劃的推出令各地融資平臺(tái)公司遍地開花，降低了準(zhǔn)入門檻。事實(shí)證明，過多的融資平臺(tái)會(huì)產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。因此，新法應(yīng)對(duì)融資平臺(tái)成立的規(guī)模、經(jīng)營業(yè)務(wù)、法人等成立條件作出明確規(guī)定，適當(dāng)調(diào)高準(zhǔn)入門檻地方政府融資平臺(tái)，以提高融資平臺(tái)的整體質(zhì)量。

　　此外，中國銀監(jiān)會(huì)發(fā)布2010年第一次經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)分析通報(bào)，透露出了一個(gè)明確信號(hào)，即地方政府融資平臺(tái)將會(huì)受到打擊，隨后許多商業(yè)銀行立即停止了與地方政府融資平臺(tái)的合作項(xiàng)目協(xié)商，甚至正在執(zhí)行的項(xiàng)目也宣布暫停，等待管理部門的進(jìn)一步指導(dǎo)意見。 這意味著政府融資平臺(tái)不得不面臨著如何退出市場(chǎng)的問題。冒然地停止合作項(xiàng)目協(xié)商及在建項(xiàng)目必定會(huì)產(chǎn)生蝴蝶效應(yīng)。因此，立法還應(yīng)明確對(duì)于現(xiàn)存的一些不合理的及過多的融資平臺(tái)應(yīng)如何退出市場(chǎng)機(jī)制，給政府“減負(fù)”。針對(duì)這樣一些缺乏效率的平臺(tái)公司，立法應(yīng)勒令其解散，或者可以剝離和拆分其優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)及不良資產(chǎn)，將不良資產(chǎn)交給資產(chǎn)管理公司管理，對(duì)于一些優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)可以通過競(jìng)標(biāo)的方式被其他有實(shí)力的公司收購。其次，對(duì)于一些已經(jīng)完成其職責(zé)的融資平臺(tái)公司也應(yīng)要有相應(yīng)的退出方案，例如可以通過收購與兼并的方式，即將一些需要退出市場(chǎng)的平臺(tái)公司與一些有實(shí)力的或者高一級(jí)的平臺(tái)公司兼并。如果有的平臺(tái)公司運(yùn)轉(zhuǎn)期間效益良好，其經(jīng)營業(yè)務(wù)具有一定的附加值，也可以考慮增加其運(yùn)營業(yè)務(wù)和服務(wù)項(xiàng)目，改變其運(yùn)作模式以更好地為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)。

　　地方政府融資平臺(tái)為公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、擴(kuò)大內(nèi)需做出了巨大的貢獻(xiàn)，這一融資平臺(tái)的出現(xiàn)也為我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了新的契機(jī)，因此，為了更好地發(fā)展這一融資平臺(tái)，應(yīng)通過專項(xiàng)立法來保障其合法權(quán)益，以確保其穩(wěn)步健康的發(fā)展。