近期，財(cái)政部對(duì)外通報(bào)，部分省市查實(shí)地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保問(wèn)題。除責(zé)令限期整改，還依法依規(guī)對(duì)多名相關(guān)責(zé)任人啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序，給予行政撤職、行政降級(jí)、行政記過(guò)等不同程度處分。這有助于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)變相舉債。

　　依法依規(guī)管理地方債務(wù)的基本格局初步形成

　　2014年修訂的《預(yù)算法》為地方政府通過(guò)發(fā)行債券舉債開了“前門”，標(biāo)志著我國(guó)對(duì)地方政府債務(wù)管理邁入法治化軌道。隨后，《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》《財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處實(shí)施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法》等一系列行政法規(guī)和部門規(guī)章頒布施行，從而為依法依規(guī)發(fā)行地方政府債券、實(shí)行地方政府債務(wù)限額管理、將地方政府債務(wù)全部納入預(yù)算管理、發(fā)行新增地方政府債券、鎖定并置換存量政府債務(wù)、實(shí)施地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、建立地方政府債務(wù)日常監(jiān)督機(jī)制、建立地方政府債務(wù)應(yīng)急處置機(jī)制等構(gòu)建了涵蓋地方政府債務(wù)管理全流程的法律法規(guī)制度框架，形成了依法依規(guī)管理地方政府債務(wù)的基本格局。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年末，全國(guó)法定限額內(nèi)政府債務(wù)余額27.33萬(wàn)億元，負(fù)債率（債務(wù)余額/GDP）為36.7%，低于主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體水平；地方政府債務(wù)余額15.32萬(wàn)億元，債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財(cái)力）為80.5%，低于國(guó)際通行的100%–120%警戒線。目前，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。但是，個(gè)別地方政府無(wú)視法律法規(guī)，繼續(xù)通過(guò)融資平臺(tái)公司、PPP、政府投資基金、政府購(gòu)買服務(wù)等方式違法違規(guī)或變相舉債，由此導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。

　　開了“前門”后須完全堵上“后門”

　　這種風(fēng)險(xiǎn)，來(lái)源于仍有個(gè)別地方政府置法律法規(guī)于不顧而違法違規(guī)變相舉債。其實(shí)，違法違規(guī)變相舉債現(xiàn)象早在《預(yù)算法》修訂之前就已有之。舊《預(yù)算法》第二十八條規(guī)定：“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”但是，地方政府常常規(guī)避此項(xiàng)法律規(guī)定，采取變通形式大量舉債，兩次舉債高峰期分別發(fā)生在上個(gè)世紀(jì)90年代亞洲金融危機(jī)爆發(fā)期間和本世紀(jì)以美國(guó)“次貸”危機(jī)為導(dǎo)火索的國(guó)際金融危機(jī)期間?？陀^而言，在金融危機(jī)大背景下，地方政府變相舉債，一定程度上緩解了地方政府的財(cái)政壓力，為地方政府通過(guò)大規(guī)模投資擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮了積極作用。與此同時(shí)，也累積了不少風(fēng)險(xiǎn)隱患。特別是2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，地方融資平臺(tái)數(shù)量大幅增長(zhǎng)，融資平臺(tái)甚至出現(xiàn)在本來(lái)財(cái)政承受能力就弱的基層地方，以融資平臺(tái)債為標(biāo)志的地方債增長(zhǎng)迅速、規(guī)模龐大。

　　我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中高速增長(zhǎng)，金融危機(jī)的后續(xù)影響依然存在，前期累積下來(lái)的地方債，大都進(jìn)入了償債密集期，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)驟增。為了化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，新《預(yù)算法》允許地方政府通過(guò)發(fā)行債券籌資，并置換存量政府債務(wù)。不過(guò)，在對(duì)地方政府債務(wù)開了“前門”后，但還是有個(gè)別地方政府以提供擔(dān)保函、承諾函等形式，繼續(xù)通過(guò)融資平臺(tái)公司、PPP、政府投資基金、政府購(gòu)買服務(wù)等方式違法違規(guī)變相舉債。也就是，開了“前門”后，“后門”仍未完全堵上。

　　在地方債務(wù)問(wèn)題上，財(cái)政機(jī)會(huì)主義傾向不容忽視。所謂財(cái)政機(jī)會(huì)主義，是指為了實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡或達(dá)到所規(guī)定的政府財(cái)政赤字和債務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，政府利用諸如政府擔(dān)保等預(yù)算外支持形式，取代政府的直接財(cái)政支出，使一些政策成本暫時(shí)得到隱藏。我們現(xiàn)在允許地方政府發(fā)行債券，但是有規(guī)定的限額，而一旦有了這種限額，為了滿足資金需求，地方政府往往就有通過(guò)變相舉債從而突破這種限額的沖動(dòng)，預(yù)算外的債務(wù)籌資活動(dòng)由此產(chǎn)生。這就是財(cái)政機(jī)會(huì)主義的體現(xiàn)。兩次金融危機(jī)時(shí)產(chǎn)生的大量地方債源于此，目前產(chǎn)生的地方債也源于此，而這些地方債都是違法違規(guī)變相舉債。

　　實(shí)行全口徑地方政府性債務(wù)管理

　　地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)緊密相連，中央多次強(qiáng)調(diào)守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線，黨的十九大報(bào)告提出要堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的攻堅(jiān)戰(zhàn)，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出今后3年要重點(diǎn)抓好決勝全面建成小康社會(huì)的防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，其中防控金融風(fēng)險(xiǎn)是重點(diǎn)。因此，防控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，要按照十九大的要求，從決勝全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略高度去施策。目前，當(dāng)務(wù)之急，是在地方政府合法合規(guī)發(fā)行債券的情形下，著力遏制地方政府違法違規(guī)變相舉債，重點(diǎn)是地方政府或有債務(wù)。

　　地方政府或有債務(wù)亦是各國(guó)政府債務(wù)管理的難題。我們不能因新《預(yù)算法》將地方政府發(fā)行債券列為合法合規(guī)的地方政府債務(wù)而將地方政府所屬企業(yè)舉借的債簡(jiǎn)單地列入企業(yè)債。地方政府所屬企業(yè)，如地方國(guó)有企業(yè)（包括融資平臺(tái)公司），與地方政府有千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，這些企業(yè)舉債，盡管屬于企業(yè)債務(wù)，即便合法合規(guī)舉債，但若出現(xiàn)債務(wù)違約，出于各種原因考慮，充當(dāng)最后救助者角色的很難不是其背后的地方政府。因此，一方面，要嚴(yán)查地方政府違法違規(guī)變相舉債，對(duì)相關(guān)責(zé)任人視情節(jié)輕重給予不同程度處分；另一方面，堅(jiān)持預(yù)防為先，防患于未然，將地方政府所屬企業(yè)的債務(wù)作為地方政府或有債務(wù)列為監(jiān)控對(duì)象，實(shí)行全口徑地方政府性債務(wù)管理。只有這樣，才有助于形成防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制，并有助于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

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